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普惠金融:化解中小企業融資難最有效途徑

本文系孫國茂教授為《山東省中小企業發展報告(2019)》寫的代后記,孫國茂提出普惠金融是解決中小企業融資難最有效的途徑。《山東省中小企業發展報告(2019)》將由社會科學文獻出版社2019年11月出版。

  習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時指出,深化金融供給側結構性改革必須貫徹落實新發展理念,要增加中小金融機構數量和業務比重,改進小微企業和“三農”金融服務。黨中央、國務院《關于促進中小企業健康發展的指導意見》也提出,隨著國際、國內市場環境的變化,中小企業面臨的生產成本上升、融資難融資貴、創新發展能力不足等問題日益突出,必須引起高度重視。近期,國家統計局公布了2019年上半年統計數據,有兩組數據觸目驚心。一組是關于私營企業的統計數據:自2018年以來全國私營企業虧損企業比例不斷提高,到6月底已達到17.69%,比年初增加了5個百分點。同時,私營企業資產負債率不斷上升,到6月底達到58.32%,比年初增加了近2個百分點。另一組是關于規模以上工業企業的數據:2019年上半年,全國規模以上工業企業數量為366187家,比2018年底減少了12253家,減少幅度為3.24%,根據2018年的數據,預計2019年全年規模以上工業企業數量減少將超過2萬家,減少幅度將達到7%。通過以上兩組數據,可以真實地感受到中小企業生存與發展所面臨的嚴峻形勢。分析原因,中小企業融資約束是首要原因。正如《關于促進中小企業健康發展的指導意見》所說,只有從根本上紓解中小企業融資困難,增強企業信心及預期,加大創新支持力度,中小企業才能真正實現健康發展。

  一、中小企業融資困境與現實悖論

  從世界各國情況看,中小企業占企業總數的99%以上。無論是發達國家還是發展中國家乃至新興市場經濟國家和轉軌型國家,概莫能外。中小企業在科技創新、吸納就業、創造GDP和進出口貿易等方面的重大貢獻決定了它舉足輕重的社會地位,體現了中小企業的全局性和戰略性“強位”。然而,中小企業又普遍面臨金融資源獲取困難、高技術轉移壁壘和人才匱乏等難題,其中以融資難最為突出,廣為人知,造成了中小企業的“弱勢”。

  根據中國人民銀行和中國銀保監會發布的《中國小微企業金融服務報告(2018)》,截至2018年底,全國小微企業貸款授信為237萬戶,同比增長30.9%,貸款授信戶數占小微企業總數的18%;盡管小微企業貸款授信數量增加,但戶均貸款余額明顯下降。截至2018年末,小微企業貸款戶均余額為1095萬元,同比下降17.94%。圖1是筆者通過中國人民銀行公布的信貸數據和中小企業數量計算得出的數據,從中可以看出,在將近10年的時間里,中小企業平均貸款余額呈逐年下降態勢。


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  此外,還可以通過總資產周轉率指標來分析中小企業生產效率。總資產周轉率通常被認為是針對單一企業的會計學指標,反映的是企業單位資產(資本)的產出水平或產出能力,總資產周轉率越高說明企業的產出效率越高,投資效益越好。如果把總資產周轉率作為總量指標,它的經濟學含義就是企業資本要素的生產率。習近平總書記說,供給側改革的本質就是提高全要素生產率。那么對企業而言,金融供給側改革的結果就應當是提高企業的資本要素生產率。圖2是過去10年國有企業與私營企業總資產周轉率的比較,從圖中數據可以看出,以中小企業為主體的私營企業總資產周轉率一直是國有企業的兩倍以上。這意味著,從全社會的角度來看,應當將更多的金融資源向中小企業配置,然而事實正好相反——形成了一個較大的現實悖論。

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  回顧我國中小企業發展歷程,“融資難”問題從中小企業誕生之初就已經出現,且貫穿始終。早期,經濟理論將中小企業“融資難”問題定義為“融資缺口”,其含義是指相當大部分對經濟增長具有重要意義的中小企業,無法從銀行、資本市場或其他資金提供者處獲得足夠的融資,企業對資金的需求遠大于金融市場所能提供的資金數量,形成融資缺口。近年來,“跑路”、“錢荒”等與中小企業融資困境有關的新詞語不斷出現,反映了融資難、融資渠道不暢、融資成本高企等問題不僅一直困擾著中小企業,而且不斷加劇。就連央行和銀保監會也坦承:小微企業“經營難、融資難”問題有所加劇。

  黨的十九大提出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。中小企業創新發展是黨的十九大確定的重要任務,是《中小企業促進法》明確的法定職責,是推進制造強國建設提出的迫切要求,也是實現高質量發展必備的動力基礎。從中小企業創新的外部環境看,大中小企業融通發展的局面尚未形成,中小企業與產業政策融合對接不夠,創新服務體系有待完善,促進創新成果向中小企業集聚的路徑需要暢通;創新政策落實的有效性、工作指導的針對性有待提高,部門聯動的協調性、破解難題的主動性有待加強,在普惠性財稅政策支持上需要進一步探索,融資難、融資貴仍很突出。因此,我們要探索中小企業融資新路徑,促進中小企業高質量發展,進而助力中國經濟高質量發展。

  二、解決中小企業融資難的國際經驗

  其實,中小企業融資難問題無論是早期還是現在都不是我國獨有,在其他國家甚至世界各國普遍存在。英國的麥克米倫被認為是現代金融史上正視中小企業融資難題的第一人。1931 年,由麥克米倫提出的《麥克米倫報告》認為,在英國中小企業發展過程中存在資金缺口,對資金的需求高于金融體系愿意提供的數額。麥克米倫建議國家應該將中小企業的發展作為一項重要戰略內容,對中小企業的直接融資,尤其是對中長期性質資金的需求,國家應該重點支持。二戰之后,世界各國在經濟發展中逐漸認識到中小企業的重要性。世界銀行在長達幾十年的時間中完成大量有關中小企業發展的調查報告,其中很多報告證實各國中小企業普遍存在融資缺口。迄今為止,中小企業融資難仍然是一個國際性難題。中小企業“強位弱勢”的巨大反差,要求各國或地區政府制定扶持中小企業發展的系統性政策,這種政策的制定要從中小企業整體出發,從戰略高度全方位、多角度出發思考問題。

  美國中小企業融資以自我積累和直接融資為主,以銀行貸款為輔。在美國直接融資體系里,對企業治理結構真正施加影響和監督的是外部證券市場,中小企業普遍建立了與此相適應的外部市場監督型治理結構,企業經營透明度大,因此能夠更好的吸引直接投資者。從股權融資方面來看,美國通過成立納斯達克市場和場外電子柜臺交易系統為高科技企業和中小企業提供融資便利,尤其是納斯達克市場上市標準較為寬松,并專門針對小型及新興公司設立了小型資本市場(小盤股市場),上市標準更低,沒有業績方面的要求。從債權融資方面來看,美國對中小企業發行債券所形成的負債總額沒有限制,中小企業可方便地發行多種債券,包括低等級和無等級債券。在風險投資方面,美國對中小企業投資公司投資運作的限制不斷放松,中小企業風險投資公司得到迅速發展,目前已成為美國中小企業發展的重要融資渠道之一。從政府方面看,美國政府在促進中小企業發展的過程中起到了非常重要的作用。為了緩解中小企業融資難問題,美國政府在1953年頒布了《小企業法案》,并以此法案為基礎成立了中小企業局(Small Business Administration,SBA)專門負責促進中小企業融資問題的解決,同時通過多種方式輔導創業型企業成長和發展。美國是世界上最早制定中小企業基本法的國家,其不斷健全和完善的法律體系,特別是金融方面的立法,對于中小企業融資產生了直接或間接的影響。自1953年保護中小企業基本法《小企業法》正式實施后,美國政府為扶持中小企業發展先后制定50多部專項法律法規,用立法形式規范中小企業融資服務體系。如1964年通過《機會均等法》,規定中小企業局要向中小企業或試圖經營中小企業的個人提供小額貸款或融資擔保。1975年通過《公平信貸機會法》,規定商業借貸機構對個人或規模較小企業不得實行歧視性政策。1977年通過《社區再投資法》,鼓勵社區銀行向社區居民及中小企業融資。1982年通過《小企業創新發展法》,規定研究或開發預算額超1億美元的聯邦機構要設立小企業革新研究項目。1992年通過《小企業股權投資促進法》,規定SBA可為小型投資公司提供擔保,支持公開發行長期債券。1993年出臺《信貸擔保法案》,降低銀行向中小企業發放貸款風險。2012年,時任美國總統奧巴馬簽署JOBS法案,使之正式成為法律,該法案旨在通過適當放松管制,完善美國小型公司與資本市場的對接,鼓勵和支持小型公司發展。JOBS法案是一系列促進小企業和初創企業融資的法案組合。除了放松EGC企業進行IPO的條件外(如我們熟知的股權眾籌),法案同樣也包含了一系列旨在促進私人公司融資的改革措施,主要是通過修改現行法律法規,放松對網上小額融資、小額公開發行的限制條件。另外,JOBS法案放松了部分私募發行注冊豁免的限制條件,比如我們熟知的股權眾籌融資。

  日本中小企業融資渠道與美國不同,其以間接融資為主,這與日本完善的中小企業間接融資體系分不開。為了扶植和加快中小企業的發展,改變日本經濟的二元結構,日本政府制訂了一系列中小企業扶持政策,成立了一批服務中小企業融資的金融機構以促進中小企業融資體系的建立和完善。在日本,超過80%的企業經常向金融機構借款,他們的資金來源首先是“金融機構的貸款”,其次是“內部準備金”,然后是“管理人員的個人資金等”。在長期的發展中,日本逐漸形成了在政策性金融機構引導下,信用擔保和保險機制支持下,大量民間金融機構參與,資本市場直接融資為補充的完善的中小企業融資體系。日本的中小企業間接融資體系主要由政府成立的政策性金融機構和民間金融機構組成。日本政府為促進中小企業的發展,先后成立了商工組合中央金庫、國民金融公庫和中小企業金融公庫三家金融機構,專門為中小企業融資提供服務。其服務內容主要包括:提供無擔保貸款和票據貼現、為難以從商業銀行等金融機構得到貸款的中小企業提供必要資金等。此外,民間金融機構也是中小企業獲得資金的重要渠道。在日本存在眾多地方銀行、信用會庫、互助銀行等民間金融機構,這些機構的合作互助性較強,許多金融機構采取會員制,以加深對當地中小企業的了解,根據中小企業的要求提供專業化融資服務。

  美國、日本等國發揮政策性金融機構作用,彌合中小企業融資缺口的措施和經驗為我們提供了有益的啟示。

  三、普惠金融是解決中小企業融資難最有效的途徑

  金融服務的本質是通過調整資金分布,優化對社會資源的配置。從目前我國金融體系的發展來看,金融體系并未實現“普惠”,金融機構更愿意為富人或“精英”提供服務,在滿足中小企業、城市和農村低收入群體等金融遠端客戶的需求方面尚存在諸多短板,大大制約了我國中小經濟實體的發展。如何打破金融機構服務中小企業的隱形壁壘,打通融資“最后一公里”,成為當前要解決的首要問題。普惠金融被實踐證實是破解中小企業融資難題的錦囊妙計。普惠金融強調公平合理,世界上的每個人都有權利獲得平等的金融服務的權利。“金融權”其實是一種與“生存權”和“財產權”等權利一樣的企業與生俱來。中小企業融資與現行的以商業銀行為主導的信貸體系無法實現順利對接,導致服務中小企業的資金供給主體缺失,僅通過金融體系內部改革,沒有辦法從本質上破解中小企業融資難題,而普惠金融理念為解決中小企業融資難問題提供了新的途徑。

  金融排斥反映在金融市場中,并不是所有社會成員都可以獲得金融產品或服務;對于一部分弱勢群體而言,總會有一些因素阻礙其進入金融體系,享受金融服務。中小企業作為廣大的“強位弱勢群體”,在金融服務領域受到規模歧視和融資歧視,是企業中的“最少受惠者”,如果金融資源主要被配置到大型企業、大項目、國有企業中,廣大的中小企業無法得到應有的金融服務,就違背了中小企業融資制度的正義性和人文性。普惠金融理念的提出有特殊的背景,與中小企業融資難、融資貴的現狀密切相關,可以說普惠金融是為化解中小企業融資困境而提出的價值理念。普惠金融在系統構建上的公平、包容的理念與中小企業融資需求非常契合,普惠金融理念下的組織重構、技術創新、渠道拓展理論上可緩解市場對中小企業的金融排斥,并且兼顧相關金融機構的利益訴求,使得中小企業融資難問題從根本上得到解決。

  首先,普惠金融可以擴寬中小企業融資渠道。數量龐大且創新活躍的中小企業,受發展規模小、資質擔保差、經營與信用記錄不完善、信息不對稱嚴重等諸多因素的限制,往往被排斥在正規金融服務門檻之外,形成金融服務需求的“尾部”客戶群體,難以獲得適當的、有效的金融服務。就國有商業銀行等傳統金融機構而言,其更愿意將貸款資金投向于大型企業,而對中小企業的放貸意愿較為低迷。與傳統金融相比,普惠金融能夠以可負擔的成本為有金融服務需求的特殊群體 (如中小企業、中低收入階層等) 提供適當的、有效的金融服務。實踐表明,小額信貸、第三方支付、眾籌融資以及新型的融資平臺等低門檻、多品種、高效率、個性化的金融服務能夠與中小企業風險性創新活動持續、高頻、小額的資金需求特征相契合,進而有效緩解了中小企業的創新融資約束。

  其次,普惠金融可以降低中小企業融資成本。為降低自身風險和信貸壞賬的發生,傳統金融機構通常會對中小企業的信貸資格進行嚴格審查,產生大量的審查費用。為彌補損失,通過上浮信貸利率將審查費用轉嫁給中小企業就成為商業銀行的常用手段,即便那些能獲得相應貸款的中小企業,其使用成本也非常高昂,由此導致中小企業的貸款成本不斷提升。此外,傳統金融機構提供金融服務所依賴的營業網點、人工服務等都需要成本,服務范圍的擴大使得提供金融服務的成本和難度增加。現在時興的互聯網金融則是金融脫媒化的典型代表,具有覆蓋面廣、速度快、成本低的特點,通過建立大數據平臺,促進了信息收集的多元化,擴大了客戶信息的分析維度,改變了原有的服務提供方式。以信貸為例,按照長尾理論,中小企業在“二八法則”中的“八”,正好是被商業銀行等傳統金融機構忽略的部分。互聯網金融通過線上網絡實現了資金融通,使得金融具有普惠性和民生性,這種普惠性降低了中小企業的融資難度,為中小企業帶來安全、便捷、透明的融資渠道。更為重要的是,普惠金融信息收集與處理的獨有優勢能夠更好地發揮信息篩選和風險甄別功能,有利于資源的有效整合,降低了信息的不對稱性,從而大大降低了融資成本。

  最后,普惠金融可以提高中小企業的融資效率。傳統金融服務模式下的服務效率、服務質量等一般都難以滿足多元化的市場融資需求。而普惠金融理念下的金融服務模式發生了巨大變化,金融可獲得性得到有效提升。比如,銀行對中小企業的貸款審核周期一般是在10天到1個月,中小企業需要向銀行提供各種材料,并且需要提供擔保或抵押,申請和審批手續極為煩瑣,效率低下。而普惠金融的發展則有效地簡化了貸款程序,節省了貸款時間。以普惠金融的代表互聯網金融為例,它通過計算機技術建立數據平臺,利用云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等先進技術手段,打破了時空限制,可以及時、快速、高效地挖掘和收集客戶的征信數據,有助于全面地了解中小企業的經營情況和信用等級,能夠提升信貸資金的配置效率和服務質量。基于互聯網信息的客戶征信體系可以簡化信貸審查程序,縮短信貸審核時間,進而降低資信評估、線下審核以及風險管理的成本,使中小企業能夠更加高效、便捷、低成本地獲得金融服務,提高中小企業的融資效率。

  四、通過立法構建真正意義的普惠金融體系

  中小企業融資缺口的本質是一種市場失靈,彌合這個缺口不能在市場內部找到辦法。應對市場失靈,靠向商業金融機構發布文件、行政命令,強制其為中小企業貸款等都不會奏效,而必須順應客觀規律,從法律和制度的構建和完善上入手解決問題。

  制定普惠金融基本法,構建普惠金融法律法規體系。堅持立法先行是構建普惠金融法規體系的前提。要將普惠金融發展的頂層設計納入法治化軌道,確保普惠金融發展有法可依、有章可循。普惠金融是維護公民發展權,給予公民平等金融權的重要手段,而一個條文準確、結構嚴謹的法律體系是普惠金融制度的奠基之石。美國的普惠金融法律制度之所以能有效保障低收入人群的金融權利,其中重要的一點就在于它的幾部法律之間形成了相互配合、互為補充的關系。在法律層面,作為第一部正式涉及普惠金融的法律,新修訂的《中小企業促進法》把普惠金融體系建設納入法律體系,規定了國有商業銀行在推進普惠金融體系建設中應承擔的義務,可謂開了先河。但是應當注意到此次立法規制的主體僅限大型國有商業銀行,所以影響有限,僅僅可以被視為普惠金融立法的一次嘗試。國務院及各部門制定的行政法規和部門規章仍是現階段普惠金融法律法規體系的主體,其中唯一規定普惠金融發展的行政法規是2017 年發布的《融資擔保公司監督管理條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》把普惠金融作為制定本法的根本目的和依據,體現了普惠金融在金融領域的重要地位,是目前融資擔保市場的指導方針。目前推進和規范普惠金融發展仍然主要依靠各類規章以下的規范性法律文件,數量龐大的“紅頭文件”構成了普惠金融法律體系的主體。從嚴格意義上來說,我國目前還沒有針對普惠金融領域的專門立法,除了涉及普惠金融相關法律、行政法規和部門規章,支撐普惠金融法律制度體系的主體仍是國務院及其各機構制定的各類規范文件。其中 2015年《推進普惠金融發展規劃(2016—2020 年)》(以下簡稱《規劃》)最為重要,是目前發展普惠金融的核心綱領性文件。作為政府施政綱領或政策,相較于法律規范,它帶有濃厚的政治色彩。雖然對普惠金融建設具有指導意義,卻難以擺脫政策注重形式語言的特點,無法嚴謹細致的對具體問題進行規制。如果一項制度沒有嚴密的規定,就會導致在實施過程中要么自由裁量空間過大,要么因無所適從、無章可循而不作為。因此,當務之急是要盡快制定普惠金融領域與中小企業融資相關的具有普適性的基本法,規定普惠金融的概念、原則、適用的主體和主體應當承擔的義務,在具體的操作過程中可以將《規劃》中明確的內容作為基本法的框架,將《規劃》上升為法律,更好的發揮引領和指導的作用,同時保持基本法的靈活性和原則性,包容金融市場的發展變化,又不至破壞法律的穩定。在基本法確定的原則性規定的指導下,制定針對不同群體,規制不同金融機構的相關配套法律法規就顯得尤為重要。特別是要建立和完善促進我國普惠金融發展的專門法律法規體系,將普惠金融確定為發展的基本權利內容,并將普惠金融權利界定為同等條件下平等獲取儲蓄、信貸、結算、證券買賣、商業保險、融資投資和金融信息咨詢服務的權利。

  發揮市場在資源配置中的決定性作用。普惠金融是化解中小企業融資難的重要理論支撐,它的提出為解決中小企業融資難問題帶來了新的契機。如何通過踐行普惠金融理念,推動普惠金融發展,以有效化解中小企業的融資困境,不僅需要市場主體的積極參與,更需要政府在上層建筑方面給予正確的引導。理論上講,普惠金融理念中隱含了一個邏輯悖論,即公共品與市場化運作之間的矛盾。按照傳統金融理論,普惠金融服務對象之所以無法獲得金融服務,在很大程度上是其信用等級低和風險定價高的緣故。那么,發展普惠金融必須面臨對沖或彌補風險溢價,這意味著必須有主體承擔風險成本——這正是政府應當做的。可以肯定的是,如果沒有政府的參與和主導,發展普惠金融在任何國家和地區都是無法想象的。我國普惠金融發展存在諸多問題的原因很多,主要是沒有厘清政府與市場的邊界,沒有明確政府在其中的作用與地位。市場在資源配置的過程中會因為市場機制不健全、法規不完善等因素出現失靈的現象。微觀金融機構經營首先要保證獲取利潤,市場經濟體制下,政府不可過多干預以免影響其商業可持續性。政府要做的是完善普惠金融的“頂層設計”,采取多種措施引導金融機構向中小企業等金融弱勢群體擴大金強服務覆蓋面,大力支持金融機構層次不斷豐富,鼓勵小額貸款公司、金融服務租賃公司等新型金融組織發展,以提高金融可得性。當然,如果政府政策引導不足,放任市場來主宰普惠金融發展,在資本逐利性的驅使下,金融弱勢群體往往被忽視,金融公平性將得不到保障。由于普惠金融具有準公共產品性質,其在實際推廣中必然會受到市場失靈、金融排斥、機會不均、立法缺失、金融生態失衡等眾多因素的影響,因此金融服務市場和金融機構難以自發形成普惠金融體系,這就必須由政府這只“看得見的手”去矯正、解決市場失靈和金融排斥等對普惠金融的發展造成的影響。同時由于政府失靈會制約普惠金融的市場化進程,因此需要發揮市場的資源配置作用去糾正政府失靈。政府參與普惠金融發展,要堅持有所為、有所不為,到位而不越位,做到普惠內容不泛化、市場主體決策不干預、發展方向不偏差、參與過程不脫節。總之,從長遠來看,普惠金融的發展離不開政府引導和市場運作的雙輪驅動,政府在制度安排、規范監管、政策激勵等方面對普惠金融的發展予以保障,市場則立足于實現普惠金融的技術創新、服務創新和組織創新等。

  建設全面覆蓋的社會信用體系。在信息不對稱的環境下,建立健全信用體系是解決中小企業融資難問題的重要手段。普惠金融客戶的融資可得性在很大程度上受限于信息缺乏、信息不對稱和不透明問題。這就需要相關部門牽頭,整合征信、公檢法、工商稅務、行業監管、地方政府等多方信息,搭建信用信息共享平臺,實現一點接入,解決信息獲取與共享問題。構建良好的社會信用體系是一項系統工程,有關部門應通過數字化驅動“放管服”改革深入推進,完善事前便捷準入、事中有效控制、事后聯合治理的全流程監管體系,形成政府、銀行、企業之間的良性互動,助力經濟社會高質量發展。中小企業經營者的信用意識是制約其融資的關鍵因素,金融機構在考慮是否為中小企業提供融資時的一個關鍵指標就是中小企業或中小企業主的歷史誠信記錄,再加上中小企業自身的財務制度不健全、財務披露不充分,在影響其融資的因素中誠信與信用就顯得非常關鍵。由于金融機構無法對中小企業的信用狀況進行評估,也就無法準確了解中小企業的風險收益情況,短時期內金融機構和中小企業不具備改變當前現狀的能力,為此,需要從國家層面建立起全面的社會信用體系,能夠對企業、個人的信用進行綜合評估。通過政府的主導,對社會信用的信息數據庫進行進一步的完善,從而實現銀行與銀行之間、銀行與其它部門之間共同管理和互動的機制,并進一步構建全方位、多層次的中小企業信息信用平臺,建設適應中小企業特點的評比體系,從而促進普惠金融對中小企業的支持。

責任編輯:夏建萍
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