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孫國茂:普惠金融與鄉村振興的可持續性

本文系青島大學經濟學院教授、經濟學博士、博士生導師孫國茂為《山東省普惠金融發展報告(2019)》作的代后記,《山東省普惠金融發展報告(2019)》已由社會科學文獻出版社2019年9月出版。

  鄉村振興是黨的十九大提出的重大戰略部署,是關系到社會主義現代化建設全局性和歷史性任務,是新時代中國特色社會主義消除發展不平衡、不充分的客觀要求,也是全面建成小康社會賦予我國農業農村發展的新內涵。改革開放40年,我國工業化和城市化建設創造了舉世矚目的成就。無論在城市數量還是城市規模,都取得了空前的進步,為人類歷史上波瀾壯闊的史詩般的人口遷移創造了巨大的城市空間,使數以億計的農村人口進入城市生活。40年來,我國城市化率從18%提高到58.5%。但令人憂慮的是,人口轉移后的大部分農村地區發展緩慢,有些地方甚至出現停滯和衰退。2005年10月,黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”,從此我國進入了統籌城鄉社會經濟發展,實行工業反哺農業、城市支持農村建設的新階段。十八大以來,我國農業農村發展速度不斷加快,并取得顯著成果。但由于農村人口基數龐大,加之工業化過程中對農業農村欠賬太多,城鄉發展不平衡、不充分依然是我國當前面臨的突出矛盾。站在中國特色社會主義新時期的歷史關口,加快解決農業農村發展,縮小城鄉差距,使廣大農村居民共享發展成果顯得更加緊迫。

  習近平總書記在十九大報告中指出:“要堅持農業農村優先發展,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。”國務院鄉村振興戰略規劃提出了“五大振興”的具體目標。與十六大相比,黨的十九大提出的鄉村振興目標更加科學、更加全面、更加宏偉。但是我們必須清醒地認識到,鄉村振興是一個艱巨而復雜的系統工程,絕不是三五年就可以完成的事情。在擁有5億多農村居民和近2000萬貧困人口的國家,實施鄉村振興戰略絕非易事,更不可能一蹴而就。在鄉村振興戰略實施過程中,如果路徑選擇和制度供給操作不當,很可能會出現不斷反復。

  鄉村振興的決定性因素是什么?

  回顧人類社會200年經濟發展不難發現,在世界各國在工業化和城市化進程中,鄉村衰落是一個普遍性現象。20世紀下半葉以來,在聯合國等國際組織推動下,鄉村振興與反貧困一道逐漸演化為全球性運動。由于社會制度和國情差異,各國政府對鄉村衰落認識的程度有所不同,選擇消除鄉村衰落的時間節點不盡一致。各國根據自然稟賦、經濟發展水平以及經濟結構等確定自己的鄉村振興路徑。一些國家獲得了成功,如美、英、法、德、日、韓等國,也不乏失敗案例,如巴西、委內瑞拉等國,不僅農業農村發展失敗,而且使整個經濟陷入困境。

  十九大報告指出,我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。這意味著,我國實施鄉村振興的歷史任務比其他國家更加艱巨,認真總結各國的經驗教訓就顯得尤為重要。盡管世界各國并未形成鄉村振興的統一模式,但是我們必須找出決定性因素。只有從問題的關鍵入手,才能確保鄉村振興戰略實施的可持續性。在此,我們首先考察兩個國家的經驗。

  一是美國鄉村振興經驗。美國雖然是個只有二百多年歷史的國家,但是農業的立法卻十分完善,通過立法來保護農業和農民,這為鄉村振興提供了法律保障。早在19世紀時,美國農業部就明確定位“農業是制造業和商業的基礎”。從20世紀30年代的羅斯福新政開始,開啟了長達幾十年的立法推動農業發展階段,使美國的農業保護制度逐步完善。在鄉村振興過程中,美國先后制定出臺并修改完善了《農業調整法》《農業法》《農業安全與農村投資法案》等百余部法律法規。對農業補貼是農業政策核心,通過立法不僅確立了農業的基礎性地位,而且促進了美國農業發展、夯實美國鄉村建設的經濟基礎,使土地資源和水資源保護、農業科技發展、農產品價格、農業信貸、農業稅收和農產品對外貿易等方面都覆蓋在農業法律體系內。近年來,美國農業立法越來越關注對鄉村發展的引導扶持以及農業農村的可持續發展。《2014年新農業法案》對建設宜居宜業的農村居住社區、培育增進互信的農村合作組織、發展興旺發達的農村多元經濟、創新促進發展的農村資源環境保護工作等進行規范。《2018年農業提升法案》繼續加強了一系列農村發展舉措,對農村互聯網建設、可持續發展、資源保護項目的投入等方面作出具體規定。針對農業農村基礎設施投資大、公益性強、回收周期長等特點,美國綜合運用信貸擔保、補貼等政策工具,由聯邦政府和地方政府共同出資建設鄉村公路、供氣供熱、垃圾污水處理等公益半公益基礎設施,由市場投資主體建設農業發展等相關基礎設施,為振興鄉村經濟提供了有力支撐。此外,為了確保農業發展領先于世界各國,美國還建立了完備的農村金融體系,形成了政策性金融機構、商業性金融機構和合作性金融機構三足鼎立的農村金融體系。

  二是日本鄉村振興經驗。二戰后,遭受戰爭重創的日本經濟幾近崩潰,百廢待興。由于戰后重建過分投資于城市建設,大量勞動力需求導致農村青壯年紛紛流向城市,城鄉差距逐漸加大,農村開始出現明顯衰敗。20世紀50年代,日本政府制定法律保護農民并開始了早期的鄉村振興。1952年出臺了《農地法》;1961年出臺了《農業基本法》和《農協合并助成法》;1967年又出臺了《結構政策的基本方針》。通過一系列法律法規,在糧食增產、農民增收、農業增效等方面起到了促進作用。1969年,日本政府出臺《農業振興法》后,又提出了令世人矚目的“造村運動”,目的在于通過農業產業化和發展鄉村特色旅游等新型農業經營形式,改變農村落后面貌,實現鄉村振興。1999年,日本出臺了旨在指導21世紀農業農村發展的新的農業法《食品、農業、農村基本法》,把鄉村振興作為農業農村發展的基本理念。日本發揮農業協同組織在農業生產、技術和金融等方面的獨特優勢,改造提升傳統農業,推廣以地方特色產品為基礎的“一村一品”發展模式,經歷了初加工或簡單加工的“1.5次產業”和農工商融合發展的“第六產業”兩次轉型升級,農業產業鏈條不斷延伸,農產品附加值顯著提升。經過二十多年的造村運動,日本基本消滅了城鄉差距,農業現代化水平明顯提高。與美國鄉村振興模式所不同的是,日本通過立法確保鄉村振興所需的資金投入。自上世紀50年代以來,日本政府頒布了《農林中央金庫法》《農林漁業金融公庫法》《農業共濟基金法》《農業改良資金助成法》《漁業現代化資金助成法》《林業改善資金法》等10項法律,規范和調整國家對農業的投資政策,加強對農業的扶持和保護。此外,日本還建立了完善的農村金融體系。日本的農村金融體系既包括政府主辦的政策性金融,也包括農民主辦的合作金融。日本唯一的政策性金融機構就是農林漁業金融公庫,它為從事農林漁業生產、加工和貿易的企業與個人提供金融服務。《農林漁業金融公庫法》規定,農漁民在出現資金困難時,政策性金融機構必須向他們提供長期低利的貸款。日本的合作金融機構是指農協系統。農協系統是按農民自主自愿的原則登記成立的,主要有農業協同組合、信用農業協同組合聯合會、農林中央金庫三級組成。農協系統可以接受成員存款,根據需要可以向成員貸款,不以盈利為目的,旨在為全體成員提供金融服務。

  縱觀美、日等國的鄉村振興經驗,我們從中可以得出這樣的啟示:在鄉村振興過程中起關鍵作用的因素有兩個,一是制度設計,即鄉村振興立法;二就是資金保障。從世界各國鄉村振興成功經驗看,制度保障和資金保障這兩個關鍵因素缺一不可,無一例外。目前,黨中央已連續16年發布一號文件聚焦農業農村問題。關于農業農村方面已制定且現行有效的法律15部、行政法規28部、部門規章148部、地方性農業法規規章600余部,以《農業法》為核心的農業農村法律體系逐步構建。下一步,國家還將制定鄉村振興促進法,通過立法,明確鄉村振興要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,構建產業發展、人才支撐、生態保護、文化傳承、組織建設的制度體系。可以說,我國圍繞農業農村經濟發展和鄉村振興的立法已經比較完善。剩下的另一個決定性因素就是:資金保障。

  鄉村振興所需資金規模與鄉村振興可持續性

  無論是經濟學理論還是經濟發展經驗都告訴我們,經濟增長離不開資本要素的投入。黨中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出:“實施鄉村振興戰略,必須解決錢從哪里來的問題。要健全投入保障制度,創新投融資機制,加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局,確保投入力度不斷增強、總量持續增加。”近日,央行等五部委發布的《關于金融服務鄉村振興的指導意見》提出“完善農村金融資源回流機制,把更多金融資源配置到農村重點領域和薄弱環節”,充分顯示了金融對于鄉村振興的重要性。問題的關鍵是,要實現鄉村振興每個階段性目標,到底需要投入多少資金?鄉村振興5年期規劃、10年期規劃與資金規模之間到底是怎樣的邏輯關系?

  早在2005年十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”后,學術界曾對新農村建設所需資金規模開展過討論,形成了幾種方案。一是中國社科院提出,大約需要投入2—4萬億元人民幣;二是中國銀監會測算,大約需要投入15—20萬億元人民幣,三是農村問題專家趙俊臣認為,國家需要投入30—50萬億元。但是2018年“一號文”出臺以來,尚未發現國內專家學者關于鄉村振興所需資金投入的研究成果。最近,農業農村部副部長余欣榮在公開場合表示:實現鄉村振興戰略五年規劃目標,至少要投資7萬億元。值得說明的是,《廣東省2017年預算執行情況和2018年預算草案的報告》披露,廣東省2018年省級一般公共預算支出中用于鄉村振興的資金規模是1055億元。

  目前,我國農村居民人均收入為14600元/人,農村居民人均消費為13066元/人,全國仍有1660多萬貧困人口生活在農村,尤其是欠發達的西部山區,農業和農村基礎設施基本上是空白。農村問題專家李昌平認為,鄉村振興首先是讓農村居民,尤其是老人和兒童過上有品質的生活。從農村人均GDP、農業和農村現狀看,我國在實施鄉村振興戰略過程中確實存在比發達國家更多的困難,需要投入更多的資金。綜合研究成果和公開信息,我們認為,我國鄉村振興的第一階段至少需要投入10萬億元的資金規模。

  投入到鄉村振興的資金分兩類,一類是可以產業化的投入,如一鄉一業、一村一品項目投資,現代農業經營體系投資等;另一類是非產業化投入,如農民生活條件改造投資、農業基礎設施投資等。對第一類投入,可以考慮籌集社會資金;對第二類投入,主要依靠政府。財政部數據顯示,2018年,我國一般公共預算中用于農林水支出為20786億元,占公共支出總額的9.41%。2019年的《政府工作報告》提出“全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元”,以“放權、減稅、讓利”為主的治國方略被稱為百年未有之大變局,這意味著,所有財政支出的增加都會非常困難。在此情況下,對農業農村增加財政投入的空間有多大?值得思考。假如每年約兩萬億元鄉村振興投入中有一半來自財政,農業農村投資占公共支出總額的比重將從9.41%提高到14%。這顯然不太現實。正如余欣榮所說:必須建立財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。鄉村振興這樣的系統工程,完全靠財政資金投入是不現實的。必須建立鄉村振興的造血機制,才能確保鄉村振興的開創性。除了財政資金,余欣榮提出另外的兩個資金來源是農村金融和社會資金。

  從以上分析可知,資金投入決定了鄉村振興的可持續性。在財政資金約束的條件下,如何建立一種機制,確保社會資金進入農業農村就成了最關鍵的因素。

  普惠金融是鄉村振興可持續性的根本保證

  普惠金融最早由聯合國提出。根據聯合國定義,普惠金融具有包容性、便捷性、可獲得性和商業可持續性四大特征。美國次貸危機后,普惠金融得到G20、國際貨幣基金和世界銀行等大力推廣,成為世界大多數國家開展國際合作的紐帶和衡量金融體制變革、社會進步發展的重要標準之一。

  黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”后,我國把普惠金融上升為國家戰略,并在國際上積極倡導和推動普惠金融。習近平總書記先后在G20安塔利亞峰會和G20杭州峰會上向全世界承諾:發展普惠金融,消除貧困人口。國務院《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》指出:“大力發展普惠金融,是我國全面建成小康社會的必然要求。”并明確提出,小微企業、農民、城鎮低收入人群和貧困人群等特殊群體是當前我國普惠金融重點服務對象。

  當前,我國普惠金融體系還很落后,很多地區農村金融需求無法得到滿足。一方面,外部資金很難進入農村;另一方面,市場化環境下農村資金有可能向城市流動,導致農村金融短板長期得不到解決,貸款難、貸款貴、擔保少、風險大和壞賬多等問題成為農村金融難以解決的頑癥。國務院出臺普惠金融發展規劃后,監管部門把工作重點放在傳統的大型金融機構上,采取了對“三農”增加金融產品、改進服務方式、規定金融機構發放支農貸款比例、鼓勵金融機構增加支農貸款等一系列政策措施扶持農村金融發展;銀保監會要求商業銀行設立普惠金融部,增加對“三農”的普惠金融業務。但是,由于大型金融機構同時受到宏觀審慎監管約束,“信用不匹配”和“信貸配給”等導致農村地區金融服務不足問題始終無法從根本上消除。五部委《關于金融服務鄉村振興的指導意見》提出的“金融精準扶貧力度不斷加大”、“金融支農資源不斷增加”和“農村金融服務持續改善”客觀上要求鄉村振興必須“創新投融資機制”,建立普惠金融體系。

  習近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出,要建設普惠金融體系。普惠金融改變了以往金融機構只為大企業和有錢人服務的傳統金融服務模式和金融理念,從這個意義上說,普惠金融也是金融領域最大的供給側改革。從國際上普惠金融發展經驗看,鄉村振興規劃中提到的“農村金融”和與“三農”相關的所有金融需求和金融服務都屬于普惠金融范疇,農村金融是普惠金融重要組成部分。大量事實證明,要實現鄉村振興的戰略目標,就必須建立完善的、具有商業可持續性的普惠金融體系,確保農村金融服務可獲得、全覆蓋。這也是為什么黨中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確要求:“普惠金融重點要放在鄉村。

  通過立法和積極財政政策建設普惠金融體系

  自十八屆三中全會以來,我國已出臺了很多關于發展普惠金融的政策,但與普惠金融相關的立法卻很少,目前只有2017年新修訂的《中小企業促進法》的第三章部分條款涉及普惠金融。這也許是國家推動普惠金融多年卻收效不彰的根本原因。要建立完善的有效服務鄉村振興的普惠金融體系,必須制定相關法律。比如制定《普惠金融法》或在《鄉村振興促進法》中為農村金融和農村合作金融提供保障。

  2019年的中央經濟工作會議提出:“繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”。應當利用積極的財政政策,建立鄉村振興財政優先保障機制。利用擴大地方政府專項債券規模等政策,建設普惠金融體系,加快推進鄉村振興戰略實施。只有建立了財政優先保障機制和普惠金融體系,才能真正形成“金融重點傾斜、社會積極參與的多元投資格局”。

  具體地說,政府應當列出財政專項資金做好兩件事情。一是建立和完善普惠金融基礎設施。比如,“鄉鄉有機構,村村有服務,鄉鎮一級實現銀行物理網點和保險服務全覆蓋”;建立“三農”與中小企業征信系統;提高全省農村地區互聯網普及率等。尤其是提高農村地區互聯網普及率,對于普惠金融體系建設至關重要。根據第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據,截至2018年12月,我國互聯網普及率為59.6%,其中農村地區互聯網普及率僅為38.4%。因此,提高農村地區互聯網普及率已成當務之急。互聯網普及率不提高,不僅嚴重制約普惠金融發展,也嚴重制約著人才振興和文化振興等。

  二是創新投融資機制。社會資金難以向農村流動的根本原因是“三農”金融消費者信用不匹配,對于社會資金來說存在較高的風險溢價。監管部門現行的“信貸配給”政策,強制要求大型金融機構按比例向“三農”提供金融服務既有悖于市場規律,也違反宏觀審慎監管原則。要吸引社會資金向“三農”流動,政府必須承擔部分“三農”金融需求的風險溢價。否則,社會資金即使進入農村,也缺乏商業可持續性。

  近年來,盡管政府和監管部門做出很多嘗試,但是由于金融監管要求以及產品門類設計過于繁瑣,降低“三農”金融需求風險溢價沒有產生明顯效果。因此,必須對財政資金引導社會資金的機制進行創新。投融資機制創新至少包含三方面內容:一是制度安排方面要體現財政優先保障,財政資金從總量上要確保對“三農”所需資金的支持數量,鼓勵金融機構尤其是小微金融機構對“三農”增加金融服務,激活社會資金尤其是正規金融機構以外的民間資金通過普惠金融體系進入農村;二是在產品設計方面盡量簡化,鼓勵各金融機構和投資者不斷開發和推出適合“三農”特點的新產品;三是在服務手段方面,利用品牌建設、社會責任等鼓勵村鎮銀行、小貸公司以及各類擔保機構等開展服務“三農”競爭。

責任編輯:夏建萍
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